Por Jack Jones & Richard L. Revesz

Embed from Getty Images

---

Uma lei que quase não foi utilizada em seus primeiros vinte anos vem desempenhando papel cada vez mais relevante nos esforços desregulatórios republicanos. O Congressional Review Act (CRA), promulgado em 1996, confere ao Congresso dos Estados Unidos uma janela temporal limitada para desaprovar atos normativos editados por agências, mediante procedimentos sumários. Como discutimos em ensaio anterior, desde 2017 os parlamentares republicanos no Congresso têm usado o CRA de forma intensa – sobretudo  para desaprovar, nos primeiros meses de cada um dos mandatos do presidente Donald J. Trump, atos normativos editados pelos governos Obama e Biden em seus respectivos meses finais.

E o Congresso não vem ampliando o uso do CRA apenas por atos próprios. Os republicanos recrutaram o auxílio do Escritório de Responsabilidade Governamental (Government Accountability Office – GAO) para alargar o rol de atos de agências passíveis de rejeição pelo CRA. Com o apoio do GAO, o Congresso consegue alcançar atos mais antigos e desaprovar categorias de atos que, pelos procedimentos ordinários do CRA, não poderia.

Nossa análise empírica mostra que, nos dois governos Trump, os parlamentares republicanos no Congresso usaram com eficácia o GAO como instrumento para rejeitar atos de agências praticados por administrações democratas anteriores. Em contraste, durante os governos Obama e Biden, os parlamentares democratas no Congresso não recorreram ao GAO de modo semelhante para atingir atos de agências das administrações republicanas que os precederam. Nossa análise tem implicações relevantes para o uso estratégico do CRA por parlamentares e por administrações presidenciais.

O CRA exige que as agências submetam ao Congresso, antes de sua entrada em vigor, os novos atos  normativos que editam. O Congresso pode então optar por aprovar uma resolução conjunta de rejeição (joint resolution of disapproval). Se a resolução conjunta é aprovada nas duas casas congressuais e sancionada pelo Presidente, o ato normativo é invalidado.

O CRA possui algumas particularidades procedimentais que o tornam um instrumento poderoso. A mais importante: as resoluções de rejeição sujeitam-se a um rito sumário (fast-track) no Senado, que permite sua aprovação por maioria simples, em vez dos 60 (sessenta) votos necessários para superar o filibuster¹. E, se a resolução de rejeição é convertida em lei, a agência fica proibida de editar no futuro qualquer ato normativo “substancialmente idêntico” ao desaprovado, salvo autorização específica do Congresso.

O CRA tem limites importantes. Dois deles são temporais. Primeiro, uma das casas congressuais deve apresentar a resolução de rejeição no prazo de 60 (sessenta) dias legislativos contados da submissão do ato normativo ao Congresso. Segundo, os procedimentos sumários só ficam desimpedidos no Senado por esse mesmo período. Há, porém, uma exceção relevante a esses prazos, aplicável quando o Congresso encerra a sessão antes do término do período de 60 (sessenta) dias: nesses casos, o prazo integral recomeça na sessão legislativa seguinte. Isso significa que, quando há mudança do comando de governo, o Congresso que se instala pode rejeitar quaisquer normas submetidas durante o período correspondente aos 60 (sessenta) dias legislativos finais da sessão anterior (lookback). Na prática, a maior parte dos atos normativos invalidados com base no CRA foi atingida por essa exceção, em períodos posteriores a transições presidenciais interpartidárias, quando o partido do Presidente que assume controla as duas casas do Congresso.

Talvez o limite mais importante do CRA seja o de que ele se aplica apenas a “atos normativos” (rules). O CRA adota a definição de rule do Administrative Procedure Act², excluindo, porém, os atos normativos de “de efeitos concretos”, os atos normativos “relativos à gestão ou ao pessoal da agência” e os atos normativos “de organização, procedimento ou prática da agência” que não afetem substancialmente direitos ou obrigações de quem quer que seja.

As agências, portanto, não submetem à revisão do Congresso todos os atos que praticam – apenas aqueles que consideram “atos normativos” na definição do CRA. E, por vezes, deixam de submeter atos normativos que estariam abrangidos. Esse problema não é expressamente contemplado pelo CRA, que não prevê nenhum mecanismo para o Congresso revisar atos que as agências não submetem.

O Congresso respondeu a esse problema recorrendo ao GAO como árbitro dos atos que as agências deixam de submeter. Embora o CRA não atribua expressamente tal papel ao GAO, o Congresso desenvolveu o seguinte sistema de normas procedimentais não escritas: se uma agência não submete um ato ao Congresso, um parlamentar pode solicitar ao GAO um parecer sobre se aquele ato tem natureza de norma, de modo a se sujeitar ao CRA. Se o GAO concluir que sim, ambas as casas passam a tratar o ato como detentor de normatividade e tornam a data do parecer do GAO como data de submissão da norma.

Como o papel do GAO se desenvolveu informalmente, pela prática congressual, não há prazo definido para que o Congresso solicite parecer do GAO sobre ato não submetido. Isso significa que o Congresso pode desaprovar atos de agências muito além do prazo ordinário de revisão do CRA, desde que o GAO conclua que determinado ato possui índole normativa. O Congresso pode, por exemplo, desaprovar atos não submetidos de administração anterior que sejam anteriores ao período de retrospecção – como fez no último ano em relação a um ato do Escritório de Gestão de Terras (Bureau of Land Management) editado no governo Biden e considerado ato normativo pelo GAO.

Esse desenvolvimento é significativo porque o GAO interpreta de forma ampla a definição de “norma” do Administrative Procedure Act, abrangendo atos que muitas agências presumiam não sujeitos ao CRA. E não há um marco temporal final claro: presumivelmente, com parecer favorável do GAO, o Congresso poderia desaprovar atos não submetidos que remontem à promulgação da CRA, em 1996.

Essa abordagem coloca em risco muitos atos há muito consolidados. A posição do GAO de que os planos de gestão de recursos (resource management plans) do Bureau of Land Management são atos normativos, por exemplo, torna vulneráveis à rejeição planos editados nas últimas três décadas, levando especialistas a advertir para o “caos” na gestão das terras federais. E, como o CRA exige que os atos normativos sejam submetidos ao Congresso antes de entrarem em vigor, a posição do GAO põe em dúvida a própria legalidade dos planos de gestão não submetidos, ainda que o Congresso jamais venha a desaprová-los. Advogados já estão aproveitando a oportunidade para sustentar em juízo que esses planos nunca entraram validamente em vigor.

Além do pedido de parecer ao GAO, contudo, existe outra via pela qual o Congresso pode rejeitar atos de agências que não foram submetidos à época em que editados. A agência que pretenda desfazer um ato praticado sob administração anterior pode submetê-lo ao Congresso, declarando reconhecer tardiamente que o ato é um regramento sujeito ao CRA. Esse caminho, porém, envolve risco. Um parlamentar do partido adversário pode pedir ao GAO que avalie se o ato submetido a destempo é efetivamente um ato normativo. Se o GAO concluir que não é – e que, portanto, não precisaria ter sido submetido à revisão congressual –, o parliamentarian do Senado, assessor oficial da casa em matéria regimental³, provavelmente chegará à mesma conclusão, entendendo indisponíveis os procedimentos sumários. E, se ainda assim o Congresso avançar com a rejeição, aplicando o Senado o rito sumário para contornar o filibuster, fá-lo-á ao custo de desafiar a determinação do parliamentarian e, com isso, enfraquecer o próprio filibuster.

O Congresso seguiu essa segunda via no ano passado, em caso de grande repercussão envolvendo autorizações (waivers) que Agência de Proteção Ambiental (Environmental Protection Agency) concedeu à Califórnia durante o governo Biden para, sob o Clean Air Act, adotar de padrões mais rigorosos. Em 2023, o GAO havia concluído que esses waivers não eram atos normativos sujeitos ao CRA. Ainda assim, já sob o governo Trump, a agência submeteu os waivers à revisão, e os parlamentares republicanos no Congresso seguiram adiante com a rejeição, a despeito de determinação do parliamentarian do Senado e de outra do GAO – a segunda nesse sentido – de que os waivers não eram normas. O presidente Trump sancionou as resoluções, e a Environmental Protection Agency submeteu desde então ao Congresso seis waivers semelhantes, que remontam a 2009. Os parlamentares republicanos apresentaram resoluções de rejeição para cada um deles, embora nenhuma tenha sido votada até agora. O governo Trump também usou essa estratégia conduzida pela agência para invalidar uma ordem do Bureau of Land Management, da era Biden, que restringia a mineração nas imediações das Boundary Waters, uma área de proteção ambiental no norte de Minnesota. Nesse caso, o GAO não emitiu parecer sobre se o ato era uma norma.

Essa via alternativa de rejeição – na qual as próprias agências submetem voluntariamente à revisão atos anteriormente não submetidos – pode ser útil quando os parlamentares temem que o GAO conclua que o ato não possui caráter normativo, como ocorreu com os waivers californianos. Mas os parlamentares provavelmente preferirão o caminho do GAO sempre que possível. Primeiro, as rejeições fundadas em parecer favorável do GAO não criam o risco de enfraquecer o filibuster, presumindo-se que o parliamentarian acompanhe o GAO no reconhecimento de que o ato possui índole normativa. Segundo, os pareceres do GAO conferem credibilidade aos esforços de rejeição. É provável, portanto, que o GAO siga desempenhando papel crítico e crescente na definição de quais atos não submetidos ficam vulneráveis à rejeição pelo CRA.

Nossa análise dos pareceres do GAO sobre o CRA demonstra como esse papel cresceu nos últimos dez anos. Antes do primeiro governo Trump, o GAO havia emitido um único parecer sobre se ato não submetido de administração anterior seria ato normativo sujeito ao CRA: parecer da era Bush, solicitado por um deputado republicano, a respeito de ato editado no governo Clinton. Embora o GAO tenha concluído que se tratava de ato normativo, os parlamentares republicanos não apresentaram em seguida resolução de rejeição em nenhuma das casas, e a estratégia permaneceu sem uso por mais de quinze anos.

Isso mudou no primeiro governo Trump. Naqueles quatro anos, o GAO emitiu 15 (quinze) pareceres sobre a natureza normativa de atos de agências – mais do que em todos os anos anteriores desde a promulgação do CRA somados. Desses 15 (quinze), oito foram solicitados por republicanos e diziam respeito a atos do governo Obama. Em sete desses oito pareceres, o GAO concluiu que os atos eram atos normativos. Os republicanos apresentaram resoluções contra três desses atos, mas apenas uma – relativa a ato do Escritório de Proteção Financeira do Consumidor (Consumer Financial Protection Bureau) sobre financiamento de veículos – foi aprovada nas duas casas e sancionada pelo presidente Trump.

A estratégia voltou a ser abandonada ao longo do governo Biden. Embora o GAO tenha emitido o número recorde de 31 (trinta e um) pareceres sobre se atos de agências possuíam caráter normativo, não emitiu nenhum a respeito de atos da administração anterior nesse período, presumivelmente porque os democratas não os solicitaram. Todos os pareceres trataram de atos da era Biden e, com uma única exceção, responderam a pedidos encabeçados por republicanos.

Desde o início do segundo governo Trump, contudo, os republicanos voltaram a invocar o GAO para atingir atos da administração anterior. Nesse período, o GAO emitiu 25 (vinte  e  cinco)  pareceres sobre a natureza normativa de atos de agências, 10 (dez) dos quais solicitados por republicanos e relativos a atos do governo Biden. Em oito desses 10 (dez) pareceres – todos referentes a pianos de gestão de recursos ou de concessão (leasing) do Bureau of Land Management –, o GAO concluiu que o ato em questão era um ato normativo. Até o momento, os parlamentares republicanos aprovaram resoluções desaprovando todos esses atos, à exceção de dois, resoluções que o presidente Trump em seguida sancionou.

Enquanto isso, no segundo governo Trump, os parlamentares democratas no Congresso vêm perseguindo agressivamente uma estratégia de benefícios discutíveis e desvantagens sérias. Em resposta a pedidos de parlamentares democratas, o GAO emitiu dez pareceres sobre se atos não submetidos da atual administração seriam atos normativos. Em sete desses dez casos, o GAO concluiu que o ato tinha caráter normativo, dando início ao prazo para a rejeição congressual. Até agora, democratas – e, em um caso, um independente que integra a bancada democrata – apresentaram resoluções de rejeição contra quatro desses atos. Apenas uma resolução foi levada à votação em plenário de alguma das casas: a que tinha por alvo uma normativa interna do Departamento de Saúde e Serviços Humanos (Department of Health and Human Services) restringindo oportunidades de audiência pública sobre atos da agência. Foi rejeitada por 50 (cinquenta) a 50 (cinquenta) no Senado, com três republicanos somando-se a todos os democratas e independentes.

Pode haver algum valor político nesses pedidos quando o ato da agência toca em tema politicamente sensível que os parlamentares republicanos prefeririam evitar, pois, se o GAO conclui que o ato detém caráter normativo, os democratas podem forçar a votação de uma resolução de rejeição. Mas há uma desvantagem severa nessa abordagem: o prazo de revisão dos atos que o GAO considera normativos se esgota justamente enquanto os democratas não detêm a Presidência – nem, aliás, de qualquer das casas do Congresso. Ainda que conseguissem convencer republicanos suficientes nas duas casas a votar pela rejeição de um ato do governo Trump, o presidente Trump quase certamente vetaria a resolução. E, como o Congresso tem apenas uma oportunidade de desaprovar um ato normativo por meio do CRA, uma tentativa fracassada de rejeição acaba por blindar permanentemente o ato contra a rejeição em período futuro no qual os democratas controlem o Congresso e a Presidência.

Algumas conclusões emergem desses desenvolvimentos recentes. Primeira: os republicanos no Congresso fizeram uso eficaz da função arbitral do GAO para desaprovar atos não submetidos de administrações democratas anteriores. Já os democratas não fizeram o mesmo em relação a atos de administrações republicanas anteriores nos períodos em que seu partido controlou as duas casas e a Presidência.

Segunda: em administrações futuras, os parlamentares do mesmo partido do Presidente, se detiverem maioria nas duas casas, deveriam considerar solicitar pareceres do GAO sobre quaisquer atos relevantes, porém não submetidos, da administração anterior que não se alinhem às políticas da administração em curso. Os parlamentares republicanos vêm hoje adotando essa estratégia; os democratas nunca o fizeram.

Por fim: quando uma administração em exercício pratica um ato e não o submete ao Congresso, os parlamentares de oposição deveriam considerar a possibilidade de esperar antes de pedir parecer do GAO. Se pedem o parecer de imediato e o GAO conclui que o ato tem natureza normativa, o prazo de revisão se esgotará em período no qual, mesmo que o Congresso vote pela rejeição, o Presidente provavelmente a vetará. Pode ser vantajoso, em vez disso, esperar período em que seu partido controle as duas casas e a Presidência e só então solicitar pareceres do GAO sobre atos relevantes e não submetidos de administrações anteriores do partido adversário. Assim, se o GAO concluir que os atos possuem índole normativa, os parlamentares poderão desaprová-las e o Presidente provavelmente sancionará as desaprovações.

É provável que o GAO siga desempenhando papel poderoso na definição de quais atos de agências anteriormente não submetidos ficam vulneráveis à rejeição. Parlamentares e administrações presidenciais fariam bem, portanto, em ter em mente as oportunidades estratégicas que essa situação cria.

---

Publicado originalmente em  7 de setembro de 2026, na The Regulatory Review – Publicação do Penn Program on Regulation. Do original Getting the Most Out of the Congressional Review Act. Nossos agradecedimentos ao Penn Program on Regulation, na pessoa do Professor Cary Coglianese, e aos autores do artigo, pela gentil autorização de republicação.

Imagem de apresentação de Pexels.

1. Filibuster, em uma instituição colegiada, é o membro da minoria que se socorrer de táticas obstrutivas com o fito de evitar adoção de medidas ou procedimentos que favoreçam a maioria parlamentar. ↩︎
2. Lei federal estabelecedora de procedimentos e trâmites a serem observados durante os processos de normatização e decisórios. ↩︎
3. Parliamentarian: o termo significa consultor que aconselha e orienta parlamentares, comitês e servidores acerca do processo legislativo e procedimentos regimentais. Trata-se de especialista em Direito que desempenha apenas funções consultivas e de assessoramento. As orientações e opiniões prestadas podem ou não serem observadas pelos parlamentares ou comitês, pois não são vinculantes. ↩︎