Nos últimos anos, propostas legais para combater a interferência estrangeira têm sido cada vez mais debatidas por atores europeus e internacionais. Em dezembro de 2023, a Comissão Europeia adotou um pacote de Defesa da Democracia, cuja peça central é uma proposta destinada a “esclarecer a influência estrangeira secreta”. Em abril de 2025, a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa (PACE) adotou a Resolução 2593 (2025), na qual observou que “a interferência intencional, secreta e manipuladora por parte de potências estrangeiras, seus representantes ou atores privados põe em risco a segurança, os valores democráticos e a governança em toda a Europa”. Em março de 2026, a Comissão de Veneza aprovou os Comentários do Secretariado à Recomendação 2301 (2026) da PACE sobre “Eleições em tempos de crise”.

A Comissão apoiou a posição da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa (PACE) sobre a necessidade de cooperação entre as forças democráticas no combate às ameaças estrangeiras e observou que a PACE “pretende contribuir ainda mais para esse esforço por meio de seu próximo relatório sobre influência e interferência estrangeiras, com base em boas práticas na legislação de seus Estados-membros e no desenvolvimento de diretrizes sobre legislação compatível com os direitos humanos no que diz respeito à influência e interferência estrangeiras”. Dada a natureza híbrida das ameaças de interferência estrangeira, muitos legisladores hoje buscam criar um mecanismo universal de resposta jurídica, tipicamente caracterizado por ampla discricionariedade e assumindo a forma de legislação sobre transparência da influência estrangeira – em particular, leis sobre “agentes estrangeiros”. Enquanto isso, à luz das recomendações da Comissão de Veneza discutidas abaixo, uma abordagem mais eficaz poderia ser a de as democracias regulamentarem formas específicas de interferência estrangeira prejudicial, em vez de se basearem em amplos regimes sobre “agentes estrangeiros”.

A não intervenção como pretexto para iniciativas jurídicas iliberais

Os principais problemas das iniciativas mencionadas, que, segundo a Comissão, não cumprem integralmente o requisito de legalidade , são o excesso de discricionariedade dos órgãos estatais e a linguagem legislativa extremamente vaga , como, por exemplo, “atividades políticas”. Rótulos como “agente estrangeiro”, “organizações que defendem interesses estrangeiros”, “agentes de influência estrangeira” – independentemente do contexto político ou histórico – são estigmatizantes e inevitavelmente criam um clima de desconfiança em relação à pessoa designada. Esses rótulos, assim como a exigência de rotulagem de materiais informativos com avisos correspondentes e as obrigações de reporte extremamente onerosas e dispendiosas, são incompatíveis com os requisitos de necessidade em uma sociedade democrática e com o princípio da proporcionalidade.

A Comissão também constatou que essas iniciativas não cumprem o requisito de legitimidade , uma vez que a transparência – seu objetivo central declarado – não é um objetivo legítimo em si mesma , mas um meio para alcançar um ou mais objetivos legítimos, como a ordem pública ou a prevenção de crimes como lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo. Segundo a Comissão, “para que a transparência seja considerada um objetivo legítimo, ela precisaria estar claramente vinculada a interesses públicos específicos e interpretada restritivamente”. Além disso, “uma medida tão drástica quanto a ‘obrigação de divulgação pública’ (ou seja, tornar pública a origem do financiamento e a identidade dos doadores) só pode ser justificada em casos de partidos políticos e entidades que se dediquem formalmente a atividades de lobby remuneradas”. Ademais, as restrições à liberdade de associação e de expressão só podem ser justificadas se forem necessárias para evitar um perigo real, e não apenas hipotético.

A Comissão de Veneza também menciona que a identificação de “financiamento estrangeiro” com “intervenção estrangeira em assuntos internos” é incorreta, uma vez que receber financiamento estrangeiro não significa, por si só, que a independência de uma pessoa tenha sido comprometida e não deve servir de base para medidas de discriminação ou estigmatização.

Algumas reflexões sobre as ideias da Comissão de Veneza

A interferência estrangeira não é apenas um pretexto iliberal para a repressão política. As democracias atuais enfrentam uma ameaça real de interferência estrangeira secreta, o que exige o desenvolvimento de legislação mais eficaz para fortalecer a resiliência das instituições democráticas sem fomentar práticas iliberais. Entretanto, os problemas da legislação sobre a transparência da influência estrangeira não se limitam a modelos iliberais e autocráticos. Mesmo democracias que buscam objetivos legítimos podem adotar exigências de divulgação e registro cujos efeitos estigmatizantes ou desproporcionais ameaçam a liberdade de associação e expressão. Parece, contudo, que as propostas da Comissão de Veneza relativas às alterações na legislação sobre “agentes estrangeiros” e suas análogas dificilmente serão implementadas na prática, mesmo em jurisdições democráticas.

Por exemplo, o cumprimento do requisito de legalidade dentro da abordagem atual da legislação parece ser bastante difícil de alcançar, visto que muitos defensores advogam pela manutenção da discricionariedade das agências governamentais e pela expansão do escopo dessa legislação , apelando para a natureza híbrida das ameaças externas contemporâneas. Embora a Comissão de Veneza não negue a natureza híbrida das ameaças, incluindo campanhas de desinformação, as exigências mencionadas são dificilmente compatíveis com os requisitos de precisão, certeza e previsibilidade estabelecidas pela Comissão.

A recomendação de substituir “agente estrangeiro” e rótulos estigmatizantes semelhantes por uma terminologia mais neutra também parece difícil de implementar na prática, dadas as tendências legislativas atuais, mesmo em democracias. Por exemplo, as leis e propostas existentes contra a interferência estrangeira nos EUA, França, Canadá e Austrália dependem da identificação de pessoas que atuam em nome de entidades estrangeiras e da divulgação pública dessa relação, frequentemente por meio de registros. Mesmo a proposta da Comissão Europeia , apesar de se distanciar expressamente das leis sobre “agentes estrangeiros”, ainda pode ter efeitos estigmatizantes. Eliminar tanto o status jurídico especial quanto sua divulgação pública exigiria, portanto, não uma mera mudança de terminologia, mas uma reformulação fundamental de todo esse modelo regulatório.

Talvez a legislação sobre “agentes estrangeiros” e suas contrapartes não devam, de fato, ser vistas como uma solução milagrosa para lidar com a interferência estrangeira. Alguns especialistas acreditam que mesmo as versões democráticas dessa legislação são amplamente ineficazes e representam uma ameaça aos direitos humanos. Dada a natureza híbrida da interferência estrangeira, seria mais eficaz que as democracias desenvolvessem respostas legais adaptadas às suas formas específicas. Essa abordagem parece ser mais consistente com o argumento central da Comissão de Veneza, que vincula a transparência como um objetivo legítimo a um interesse público específico, interpretado de forma restrita, e a um perigo concreto para a ordem pública. Também atenderia à demanda pública nos países democráticos.

Por exemplo, de acordo com o Eurobarômetro – o instrumento de sondagem utilizado pelas instituições da União Europeia para monitorizar regularmente o estado da opinião pública na Europa sobre questões relacionadas com a União Europeia – em 2023, a interferência estrangeira encoberta na política e na economia de um país, incluindo através do financiamento de atores nacionais, ficou apenas em sexto lugar (21%) entre as ameaças mais graves à democracia. As cinco principais ameaças incluíam, em particular, a desinformação em geral, disseminada tanto online como offline(38%), bem como a propaganda e a informação falsa/enganosa proveniente de fontes estrangeiras não democráticas (22%).

Outra pesquisa do mesmo ano mostrou que 82% (oitenta e dois por cento) dos inquiridos acreditavam que as entidades que representam governos estrangeiros em território da UE deveriam ser registadas para prevenir a interferência encoberta, e mais de sete em cada dez (74%) concordam que essa interferência pode influenciar o comportamento eleitoral dos cidadãos. Uma pesquisa do Eurobarômetro de maio de 2025 indicou que a “manipulação, interferência e desinformação estrangeiras, inclusive no contexto das eleições” (42%) ficou em segundo lugar entre os desafios mais graves à democracia na União Europeia. Assim, os cidadãos da UE parecem estar mais preocupados com formas concretas de manipulação, particularmente a desinformação e a interferência eleitoral, do que com o financiamento ou a afiliação estrangeira em si.

A legislação atual sobre lobbying e o respectivo registo de transparência poderiam ser melhorados e utilizados eficazmente para combater a interferência estrangeira secreta nas eleições e noutros processos políticos na UE. Esta legislação, em particular, pode impor obrigações de divulgação pública aos representantes de interesses sem entrar em conflito com os direitos humanos, seguindo as recomendações da Comissão de Veneza. Outra ferramenta jurídica eficaz para atingir estes objetivos poderia ser a legislação anticorrupção, como a Diretiva 2026/1021 relativa ao combate à corrupção, adotada pelo Parlamento Europeu em abril de 2026. Entretanto, ambas as ameaças – o lobbying político secreto e a corrupção em benefício de interesses estrangeiros – são reais, não hipotéticas, ao contrário das abrangentes “atividades em nome de um principal estrangeiro” previstas nas leis relativas aos “agentes estrangeiros”.

A legislação sobre “agentes estrangeiros” também parece ineficaz no combate à desinformação. De fato, se atores que intencionalmente enganam cidadãos de países democráticos em prol de forças iliberais continuarem a fazê-lo em sua capacidade oficial como “agentes estrangeiros”, isso não resolverá o problema da desinformação. A principal tarefa no combate a essa ameaça é expor publicamente a disseminação de falsidades e tomar medidas legais contra os responsáveis ​​– como “fazendas de trolls”, organizadores de ataques cibernéticos e redes de mídia envolvidas em “lavagem de informações”.

Criar as condições para o jornalismo investigativo independente e de base, e melhorar a alfabetização midiática do público em geral também são partes integrantes dos mecanismos democráticos para combater a desinformação. Um exemplo de tal estrutura regulatória abrangente é o Escudo Europeu da Democracia, apresentado pela Comissão Europeia em novembro de 2025.Por fim, a resiliência democrática exige não apenas restrições a formas concretas de interferência estrangeira, mas também meios que possam fomentar práticas de democracia participativa. Parece que os cidadãos diretamente envolvidos na tomada de decisões políticas são menos suscetíveis à desinformação estrangeira, conseguem tomar decisões mais informadas ao votar e podem garantir com mais eficácia que os políticos defendam os seus interesses do que aqueles que se encontram em estado de apatia cívica.

Entretanto, segundo o Eurobarômetro, em 2025, 78% (setenta e oito por cento) dos inquiridos europeus afirmaram não estar muito ou nada familiarizados com atividades que envolvam as pessoas diretamente nos processos de tomada de decisão na União Europeia. Quatro em cada dez inquiridos afirmaram que estes números poderiam melhorar com maior transparência e acesso à informação sobre formas de participar na formulação de políticas. O Escudo Europeu da Democracia, mencionado anteriormente, assume parcialmente esta tarefa – uma das ações a implementar até 2027 é “reforçar a resiliência social e o envolvimento dos cidadãos”.