Em 2025, uma lei pouco conhecida desempenhou papel de amplitude inédita. O Congressional Review Act (CRA) confere ao Congresso dos Estados Unidos oportunidade efetiva de desaprovar normatizações recentes das agências dentro de uma janela temporal limitada. Nossa análise empírica de todas as resoluções do CRA sancionadas em 2025 mostra como os republicanos no Congresso impulsionaram uma interpretação expansiva do âmbito do CRA que compromete significativamente os limites impostos pelo próprio texto da lei. Essa abordagem ampliada viola a lei, ameaça desestabilizar inúmeros atos de agências há muito consolidados e põe em risco a estabilidade da atuação administrativa e os interesses de confiança dos entes regulados.

Nossa análise conduz ainda a três outras conclusões importantes. Primeira: a esmagadora maioria dos atos desaprovados era de natureza ambiental, o que revela o foco dos republicanos no Congresso e fornece informação útil para uma futura administração democrata que venha a decidir se edita normatizações ao final do mandato presidencial.

Segunda: nossa análise evidencia as infelizes consequências negativas da litigância promovida por grupos de advocacy que buscam compelir agências a editar normatizações em fim de mandato. Por fim, nossa análise realça o êxito da abordagem adotada pelo White House Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) durante o governo Biden na gestão do fluxo regulatório para minimizar desaprovações pelo CRA.

Promulgado em 1996, o CRA exige que as agências submetam ao Congresso, para revisão, os novos atos normativos que editam. O Congresso pode então optar por invalidar os atos normativos submetidos mediante resoluções conjuntas de desaprovação. Se uma resolução do CRA é aprovada tanto pela Câmara dos Representantes quanto pelo Senado e sancionada pelo Presidente, o ato normativo visado é invalidado.

O CRA contém algumas particularidades que o tornam um poderoso instrumento desregulatório. As resoluções de desaprovação sujeitam-se a um rito especial e acelerado (fast track) no Senado. Em consequência, podem ser aprovadas por maioria simples – e não pelos 60 (sessenta) votos necessários para superar o filibuster. E, quando a resolução é aprovada nas duas casas e convertida em lei, a agência fica impedida de editar, em qualquer momento futuro, ato normativo “substancialmente idêntico” ao desaprovado, salvo se “especificamente autorizado” pelo Congresso.

Mas o CRA também comporta duas limitações importantes. Primeira: as resoluções só podem desaprovar atos normativos (rules), não outros atos das agências, como decisões de natureza adjudicatória. Segunda: ao menos uma das duas casas do Congresso deve apresentar a resolução conjunta de desaprovação no prazo de 60 (sessenta) dias legislativos após a submissão do ato pela agência à revisão congressual. E, para que o ritosumário se aplique no Senado, é preciso que a casa vote a resolução dentro desses mesmos 60 (sessenta) dias legislativos.

Há uma exceção específica para o caso de o Congresso encerrar a sessão antes de findo esse período de 60 (sessenta) dias: o prazo integral recomeça na sessão legislativa seguinte. O efeito prático é que, na mudança degoverno, o Congresso que se instala pode agir para invalidar atos normativos editados pela administração que se despede nos 60 (sessenta) dias legislativos finais da sessão congressual anterior – período habitualmente chamado de lookback. Por essa razão, é nas transições presidenciais em que o partido do Presidente queassume também controla as duas casas do Congresso que o CRA tem sido historicamente impactante.

Nos primeiros vinte anos de vigência do CRA, a lei foi invocada para invalidar um ato normativo uma única vez: em 2001, já no governo George W. Bush, o Congresso invalidou um ato normativo editado ao final do governo Clinton. Em 2017, porém, o presidente Donald J. Trump e os republicanos no Congresso invalidaram 14 (quatorze) atos editados pelo governo Obama que se encerrava. Invalidaram também dois atos adicionais do Consumer Financial Protection Bureau (CFPB), um deles editado durante o primeiro ano do mandato de Trump. O outro ato do CFPB remontava a 2013, mas os republicanos conseguiram desaprová-lo graças a uma decisão de 2017 do Government Accountability Office (GAO) no sentido de que o ato era um normativo sujeito ao CRA – método empregado em escala muito maior em 2025. E, em 2021, o presidente Joseph R. Biden e os democratas no Congresso invalidaram, por sua vez, três atos normativos do governo Trump que se encerrava – a primeira vez em que uma administração democrata invocou o CRA.

Em 2025, o Congresso aprovou e o presidente Trump sancionou o número recorde de 22 resoluções do CRA desaprovando atos de agências do governo Biden. Algumas constatações emergem dessa lista – tanto pelo quenela figura quanto pelo que dela está ausente.

Pouco mais da metade das resoluções de 2025 – 13 (treze) das 22 (vinte e duas) – desaprovou medidas pela via tradicional: após sua edição, a agência as submeteu durante o período de lookback correspondente aos 60 (sessenta) dias legislativos finais do 118º Congresso, ao fim do governo Biden, e o 119º Congresso moveu-se para desaprová-las, com o Senado atuando dentro da janela de 60 (sessenta) dias de sessão para os procedimentos sumários, no início de 2025.

Nove desaprovações, contudo, não envolveram atos submetidos ao Congresso pela via tradicional. Nelas, o Congresso desviou-se em dois aspectos centrais do modo padrão de aplicação do CRA. Primeiro, adotou concepção sem precedentes de amplitude sobre o que constitui um ato normativo sujeito ao CRA e seguiu adiante a despeito das objeções de seus próprios árbitros – o GAO e o parliamentarian do Senado, assessor oficial da casa em matéria regimental. Segundo, o Congresso – em colaboração com o GAO – passou a retroagir e a invalidar atos de agências editados fora da janela ordinária de revisão do CRA e jamais submetidos ao Congresso porque, de acordo com prática há muito estabelecida, a agência que os editou não os considerava atos normativos sujeitos ao CRA.

No início de 2025, a Environmental Protection Agency (EPA) sob o presidente Trump submeteu ao Congresso três waivers de preempção que a EPA da era Biden havia concedido à Califórnia, permitindo-lhe fixar padrões de emissões veiculares mais rigorosos do que os federais, nos termos do Clean Air Act. A EPA concedera dois desses waivers em janeiro de 2025, pouco antes da mudança de governo, mas concedera o terceiro ainda em 2023. A EPA da era Biden não submeteu nenhum dos waivers ”à revisão congressual porque – em linha com a prática histórica – não os considerava atos normativos sujeitos ao CRA, posição que o GAO confirmou em 2023.

A EPA, ao contrário, via nesses waivers decisões adjudicatórias de um pedido que afetava diretamente apenas a Califórnia. Mas, depois que o governo Trump os submeteu ao Congresso, os republicanos apresentaram resoluções para desaprovar os três, a despeito das conclusões tanto do parliamentarian do Senado quanto do GAO – pela segunda vez – de que os waivers não eram atos normativos sujeitos ao CRA. Em vez de respeitar amanifestação desses árbitros internos do Congresso, os republicanos passaram por cima delas, aprovando as resoluções e encaminhando-as ao presidente Trump, que as sancionou.

A escolha do Senado de desafiar a decisão do parliamentarian enfraqueceu ainda mais o filibuster – perspectiva que o líder da maioria no Senado, John Thune (republicano de Dakota do Sul), reconheceu no início de 2025, antes de reverter sua posição na primavera. E a decisão do Congresso de usar o CRA para invalidar os waivers – categoricamente não sujeitos ao CRA – violou a sua própria lei.

Embora os republicanos tenham ignorado o GAO no caso dos waivers californianos, valeram-se dele em outras frentes para ampliar significativamente o alcance do CRA. A partir do verão de 2025, encaminharam ao GAO seis planos de gestão de recursos do Bureau of Land Management (BLM) editados na era Biden, solicitando parecer sobre se esses atos eram normativos sujeitos ao CRA. O GAO concluiu que os planos eram atos normativos, e o relógio do rito acelerado no Senado passou a correr da data da manifestação do GAO. O Congresso acabou por aprovar resoluções desaprovando os seis planos e as encaminhou ao presidente Trump, que as sancionou.

O plano mais antigo desaprovado fora editado pelo BLM em 2022, mas não há marco final Iógico – a não ser, talvez, o ano de 1996, da promulgação do CRA. Essa abordagem permite ao Congresso retroagir indefinidamentepara desaprovar atos pretéritos de agências, desde que não tenham sido submetidos à revisão congressual porque a agência, à época, não os considerava atos normativos. E o tratamento de alguns planos de uso do solo do BLM como normas põe em questão a validade de todos os demais planos de uso do solo – e de muitos outros atos de agências – editados desde a promulgação do CRA e não submetidos ao Congresso, com consequências negativas potencialmente graves para a gestão das terras públicas, inclusive para concessões de petróleo e gás já existentes. Essa abordagem pode encorajar administrações futuras – inclusive uma eventual administração democrata sucessora do governo Trump – a buscar pareceres do GAO sobre um número expressivo de atos administrativos remotos, com o propósito de desaprovar o maior número possível deles, ainda que jamais tenham sido submetidos ao Congresso porque a agência não tinha razão alguma para crer que estivessem sujeitos ao CRA.

A ampliação do âmbito de uso do CRA em 2025 suscita sérias preocupações quanto à estabilidade dos atos das agências administrativas federais. Diferentemente da legislação ordinária, as resoluções do CRA são concebidas para tramitar com rapidez, sem tempo extenso de deliberação ou debate, e para suprimir o ato normativo da agência; sua forma, fixada em lei, aparentemente não permite ao Congresso formular emendas mais matizadas. Esse processo nâo favorece uma consideraşão legislativa refletida. E, se lida de modo amplo, a cláusula do CRA que veda às agências editar no futuro qualquer ato normativo “substancialmente idêntico” ao desaprovado ameaça despojá-las permanentemente de áreas inteiras de sua competência regulatória. O alcance dessa cláusula ainda não foi definitivamente fixado pelos tribunais, embora decisão recente do Tribunal Federal de Apelações do Sexto Circuito ofereça uma primeira leitura restritiva, que limitaria os efeitos do dispositivo sobre a competência regulatória das agências. Nossa instituição sustentou recentemente, em memorial de amicus curiae apresentado ao Tribunal Federal de Apelações do Circuito do Distrito de Columbia, que as resoluções do CRA não autorizam o Congresso a desaprovar orientações regulatórias gerais e que a vedação do “substancialmente idêntico” deve ser lida de forma estrita.

A esmagadora maioria dos atos desaprovados pelas resoluções de 2025 – 18 (dezoito) dos 22 (vinte e dois) – relacionava-se a temas ambientais, o que dá indicação clara do foco da atenção congressual. As resoluções desaprovaram seis atos da EPA e seis do BLM, quatro do Department of Energy e um, respectivamente, do Bureau of Ocean Energy Management (BOEM) e do National Park Service. Administrações futuras deveriam observar de perto esse precedente.

Outra lição das resoluções de 2025 diz respeito às chamadas deadline suits, ações propostas para forçar a agência a editar um ato normativo. Cinco das 13 (treze) resoluções que tinham por alvo atos normativos submetidos ao Congresso pela via tradicional envolviam normas sujeitas a ordens judiciais oriundas de litígios que fixavam prazos para a edição do ato normativo no fim do mandato presidencial, já bem dentro do período de lookback, iniciado em 16 de agosto de 2024. Entre elas, três normas do Department of Energy e uma, respectivamente, da EPA e do National Park Service.

Em cada um desses casos, a ação fora proposta por grupos que buscavam forçar a agência a editar determinado ato. O destino final desses atos normativos indica que as vitórias judiciais desses grupos foram de Pirro. Eles obtiveram com êxito que as agências editassem os regramentos pretendidos. Mas as normas não apenas foram em seguida desaprovadas pelo Congresso: as respectivas agências passaram a estar sujeitas à cláusula do “substancialmente idêntico”, que limita sua capacidade de editar regramentos semelhantes no futuro.

O desfecho desses regramentos sugere que, daqui em diante, os grupos voltados às deadline suits para forçar a atuação administrativa deveriam reconsiderar sua estratégia processual quanto a prazos de edição de normas próximos ao fim dos mandatos presidenciais.

Importa notar que as prioridades de maior visibilidade do governo Biden não figuram na lista. A administração havia empreendido com êxito um esforço ambicioso para proteger de eventual desaprovação pelo CRA suas prioridades de política pública mais importantes, inclusive as ambientais, finalizando-as já no início de 2024 para evitar fazê-lo durante o período de lookback. No front ambiental, por exemplo, os regramentos do governo Biden sobre emissões de gases de efeito estufa de veículos e de usinas de energia ficaram protegidos da desaprovaçâo. De fato, até republicanos proeminentes reconheceram haver “um número reduzido de regramentos relevantes” disponíveis para desaprovação pelo CRA. Como resultado, as resoluções miraram sobretudo iniciativas menos significativas, inclusive uma norma que restringia o uso de veículos automotores em um único parque nacional.

O exame mais detido dos atos normativos constantes da lista do CRA reforça o valor da gestão ativa exercida pelo OIRA. Cinco das 13 (treze) resoluções relativas a normas submetidas pela via tradicional não haviam passado pela revisão do OIRA e, portanto, não se sujeitaram ao processo do órgão de gestão do momento de edição dos atos normativos. Em conformidade com prática há muito estabelecida – alterada pelo governo Trump no início de 2025 –, as três normas editadas por agências independentes (duas do Consumer Financial Protection Bureau e uma do Office of the Comptroller of the Currency) não se sujeitavam à revisão do OIRA. Tampouco se sujeitava um ato editado pelo Internal Revenue Service, dispensada da revisão do OIRA por memorando de entendimento firmado entre os órgãos em 2023. E as duas restantes – a norma do Department of Energy sobre padrões de eficiência de eletrodomésticos e a norma do BOEM, que protegia recursos arqueológicos marinhos – não foram consideradas normas “significativas” nos termos da Ordem Executiva 12.866, que rege a revisão pelo OIRA, razão pela qual também não se sujeitaram a ela.

Apenas duas normas da lista do CRA passaram pela revisão do OIRA e foram divulgadas durante o período de lookback: uma norma da EPA que fixava encargos sobre emissões de metano provenientes de instalações de petróleo e gás, implementando dispositivo do Inflation Reduction Act, e outra norma da EPA que restringia a reclassificação de fontes poluidoras sob as disposições do Clean Air Act relativas a poluentes atmosféricos perigosos. Essa análise sublinha o êxito do processo do OIRA de avaliar se determinada norma deveria avançar durante o período de lookback, avaliação que envolvia um juízo sobre a probabilidade de desaprovação pelo CRA. Das mais de cem normas de grande impacto (major rules) editadas nesse período e não sujeitas a consent decrees – entre as quais normas ambientais significativas, como as da EPA que limitavam os níveis admissíveis de poeira de chumbo em residências e que exigiam a substituição de ramais de chumbo em sistemas públicos deabastecimento de água –, somente essas duas foram desaprovadas.

O universo daquilo que o CRA pode alcançar expandiu-se significativamente em 2025, tanto quanto aos tipos de atos administrativos que as resoluções podem desaprovar quanto ao horizonte temporal dos atos que podem atingir. Ao desafiar o parliamentarian do Senado e o GAO no caso dos waivers californianos da EPA e, simultaneamente, apoiar-se na definição expansiva de “norma” adotada pelo GAO para alcançar atos administrativos situados fora das janelas de revisão do CRA, o 119º Congresso converteu efetivamente o CRA em arma – um instrumento desregulatório que ignora os limites legais. Embora a gestão estratégica do governo Biden por meio do OIRA tenha protegido com êxito suas conquistas mais significativas da desaprovação, a mira agressiva do Congresso sobre regramentos ambientais, somada às consequências não intencionais dos prazos de edição impostos judicialmente, ilustra o quanto está em jogo no timing regulatório. O abuso irresponsável dos poderes de controle por este Congresso é mau presságio para a estabilidade regulatória tanto no curto quanto no longo prazo.